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两部委发文打架 青海买房到底如何签和登记？

从5月5日到5月15日的十天内，为争夺房屋交易登记和签备案在购房流程上的优先权，青海省住建厅、青海省自然资源厅以及自然资源部往来了4份文件“打架”。

这是近年来国家机构改革、部委职能划转过程中，地方政府部门间发生衔接冲突的一个最新案例。

2014年，全国实行不动产统一登记制度和房屋签备案制度以后，房屋的“登记”和“交易”职能分别被划转到自然资源部和住建部；2018年，在国家机构深化改革中，住建部的城乡规划管理职责被划转到自然资源部。

而中国房地产市场特殊的“政策调控”特点，为这种职能划转带来的部门掣肘更添一层复杂性。尽管两部委都曾发文做好相关衔接工作，但照旧未能解决职能划转带来的交叉矛盾。

“文件”打架的核心矛盾

5月5日，青海省住房和城乡建设厅（下称青海住建厅）、青海省自然资源厅、国家税务总局青海省税务局联合印发《关于切实加强和规范房屋签备案进一步完善房地产市场监测工作实施意见》（下称《青海实施意见》）。

这份长达4千字的红头文件的根据，来自住建部于2018年12月发布的《关于一步规范和加强房屋签备案工作的指导意见》（下称《住建部指点意见》），即全面实施房屋签备案工作、加强不同部门之间的信息共享。但这份由三个省厅（局）联合签署，经由青海省政府同意印发的文件，却遭到自然资源局“直属上司”自然资源部的阻止。

财新拿到的一份名为《青海省3部门联合发文的影响和建议》的文件，显示下发单位为自然资源部确权登记局，下发时间为5月9日。这份文件措辞犀利，直指《青海实行意见》擅自扩大了《住建部指点意见》的内容，对不动产统一登记改革成果造成巨大冲击，不动产登记、交易、税收“1窗受理、并行办理”倒退为“多头受理、串联办理”，企业和群众办事被折腾。

基于此，自然资源部确权登记局商请青海省政府立即下发通知，停止《青海实行意见》履行，由自然资源部代拟方案并印发实施，并要求青海省自然资源厅不得改变已有的确权登记流程。

根据自然资源部官，确权登记局与不动产登记中心分别是自然资源部的内设机构和直属单位，两者的前身均是原国土资源部地籍管理司。

这两份相互“打架”的文件都长达数千字，但经过梳理发现，核心的争议只有一个——即由自然资源部主管的不动产统一登记职能，和由住建部主管的房屋签备案职能，究竟哪方先行？

2019年3月，根据国务院办公厅《关于压缩不动产登记办理时间的通知》要求，自然资源部发布了26张不同类型不动产登记流程图。

以“个人贷款从开发商购买商品房办理登记流程优化图”为例，该流程显示为：购房人与开发商签订买卖合同、向银行申请贷款、到不动产登记机构登记、合同签备案并核税、不动产登记机构发证。

而《青海实施意见》显示，只有经签备案的商品房买卖合同，才能作为当事人办理银行贷款、住房公积金提取、涉税、不动产登记业务的根据。

自然资源部对此认为，根据《物权法》，房屋大量资源正投入制造更好电池的技术挑战买卖合同是不是签备案，不影响合同效率，不发生物权效率，“不动产登记机构对于没有签备案的房屋买卖合同也应当受理并办理登记，房屋买卖合同签备案不能作为不动产登记前置条件”。自然资源部的这份意见并未在上公开发布，不过5月10日，青海省自然资源厅在其官挂出一份扼要版通知（下称《青海自然资源通知》），采纳并发布了自然资源部确权登记局的意见。

对自然资源部确权登记局在文件中提出的异议，住建部方面并未发布正式文件回应。不过，财新获得的一份显示为青海省住建厅对自然资源部司局函提出异议的说明文件，透露了住建部的相关意见。青海省住建厅坚持认为，合同是否签备案，是认定商品房销售合同是不是生效的唯一因素。

根据《青海实施意见》，青海省房屋签备案流程将变更为：交易当事人提交房屋信息；上录入交易信息构成签合同；签备案信息依次推送至税务部门、房屋交易和不动产登记部门；不动产登记部门登记发证。若按此执行，不动产登记机构实际承担的就是最后的发证业务。

一名住建部门工作人员对财新称，矛盾的核心其实是“自然资源部不想只做管打印机（发证）的人”。

青海省自然资源厅还指出，《青海实行意见》不符合中央“放管服”的改革精神，将“一窗受理、并行办理”倒退为“多头受理、串联办理”。住建部门在接受财新采访时对此辩称，在地方实际履行中，由两个部门共同负责一个窗口、统一搜集资料，再履行既定流程，并不会造成“多头受理、串连办理”的情况。

住建部门向财新出具的数据显示，目前全国338个地级以上城市中，还有约40个城市还没有实现签系统全覆盖，且主要集中在西藏、新疆、青海等省和自治区。目前，青海省新房签系统已基本覆盖，而二手房签系统还有不少县市并未建立。目前同行的两人方便同房入住即可。　　据业内人士介绍，青海省二手房数据采集实行周度、月度上报住建部的方法，而非由签系统实时同步。

一场源于职能交叉的博弈

目前，青海省三部门联合下发的《青海实施意见》和青海省自然资源厅发布的《青海自然资源通知》均处于生效状态。面对这两份相互“打架”，签和登记的顺序存在冲突的文件，1名青海省住建厅人士表示，青海省自然资源厅无权下发文件干涉省政府同意的文件，对此事采取搁置态度。

5月15日，青海省自然资源厅向青海省住建厅发文，再次建议青海住建厅将《青海实行意见》进行修改，并不得改变现有确权登记流程，即上述自然资源部发布的26个不动产登记流程图。5月17日，财新致电青海省西宁市不动产登记中心，工作人员证实坚持履行原有不动产登记流程。

两个部门迄今仍处于各据己见的僵持中。

上述矛盾爆发的背后，实际是近年来国家机构改革、部委职能划转带来的阶段性衔接问题。

截至目前，不动产统一登记工作开展已近5年。2014年，原国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子，承担指导监督全国土地、房屋、林草、海域登记等不动产登记工作的职责；并与中央编办联合出台多份文件要求各地方整合不动产登记职责、成立相干机构。同年11月，国务院发布《不动产登记暂行条例》，全国正式实行不动产统一登记制度。

两部委职能的深度交叉、冲突也始于此时。

由于土地和房屋登记方面又涉及住建部的职能，2015年7月，住建部和国土资源部联合发布职能衔接的指点意见，明确房屋登记等不动产登记职责将统一整合到不动产登记机构，房屋交易管理职责继续由房产管理部门承担。

2018年3月，国务院印发《深化党和国家机构改革方案》，整合国土资源部、国家海洋局等八部门的相关职能，正式组建自然资源部。其中，住建部的城乡规划管理职责被划转到自然资源部，不动产登记中心成为自然资源部的直属单位。

换言之，在履行不动产登记制度中，房屋的“登记”职能归自然资源部主管，而“交易”职能则由住建部主管。

2018年6月，自然资源部宣布，不动产登记信息管理基础平台实现全国联。这为在全国范围内实行房屋签备案、联铺平了道路。2018年12月，住建部发布的《指点意见》，对房屋签备案的制度细则、业务流程、分工等内容进行细化。

上述职能划分离不开中国房地产市场“调控”的特殊性。根据《住建部指点意见》，房屋签备案有益于建立全国房地产市场数据库，为宏观调控提供决策依据。青海省住建厅也在上述说明文件中提及，住建部一直要求将签备案放在不动产登记的前面，坚持“先交易后登记”。

但此前房屋签备案仅在国务院、住建部分别下发的几份相干文件中有所提及，并没有统一、明晰的执行依据。在地方执行的时候，住建部门的签备案合同不受不动产登记机构采纳的情况也时有发生。这份经国务院同意、住建部下发的《指点意见》，为地方政府在执行层面提供了统一依据，但还是未能终结两部委职能交叉带来的矛盾。

住建部门对财新称，将房屋交易合同登记置于签备案之前的风险在于，一旦有类似地方限购政策出台，已签订合同、未签备案的房源容易产生购房者资历认定上的纠纷。目前，住房销售管理条例正在制定中，如未来有相干条例出台，明确住房销售中的部门职责、不动产登记和签备案主管部门和法定流程，类似事件可能会迎来相应解决方案。

一名接近部委的人士则认为，部委或地方部门在部分职能上的交叉争取，主要关乎背后的事权，进而影响相干的机构设置、人员配置等方面的财权，这可能是青海两大部门文件“打架”的动因之一。

财新屡次致电自然资源部宣传部门均无人接听，确权登记局则拒绝接受采访。截至发稿，财新未能获得自然资源部的正面回应。

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